（原標(biāo)題：全國(guó)政協(xié)委員胡衛(wèi)：加快出臺(tái)民辦教育配套制度）
胡衛(wèi)
2016年11月，《民辦教育促進(jìn)法》修訂塵埃落定， 2017年9月1日起將正式施行。新法明確民辦學(xué)校將實(shí)行非營(yíng)利性與營(yíng)利性分類，其中規(guī)定“不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校”，引發(fā)教育界熱議。
“目前民辦學(xué)校分類管理的推進(jìn)，在地方層面還存在新老制度不銜接、相關(guān)配套措施缺失和缺少可操作性規(guī)定等問題。”今年兩會(huì)上，全國(guó)政協(xié)委員、民進(jìn)上海市委副主委、上海教科院副院長(zhǎng)胡衛(wèi)提交了一份《關(guān)于敦促地方加快出臺(tái)民辦教育配套制度的提案》，建議對(duì)于實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校退出辦學(xué)，地方政府應(yīng)妥善安置并給予相應(yīng)補(bǔ)償，同時(shí)還要防范非營(yíng)利民辦學(xué)校違法違規(guī)變相營(yíng)利的情況。
“民辦學(xué)校最早作為 教育改革試驗(yàn)田 出現(xiàn)，彌補(bǔ)了公辦教育財(cái)政投入不足，起過很大歷史作用。”在接受澎湃新聞（www.thepaper.cn）記者專訪時(shí)，胡衛(wèi)指出，過去《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定給出資人“合理回報(bào)”實(shí)際是一種“獎(jiǎng)勵(lì)政策”，并非涉及財(cái)務(wù)制度或結(jié)余分配，但也有人將此理解為營(yíng)利，教育界一直爭(zhēng)論不休。
胡衛(wèi)稱，此次修法考慮到義務(wù)教育的強(qiáng)制性和年限特征，并借鑒世界主要國(guó)家對(duì)學(xué)歷教育中義務(wù)教育的有關(guān)規(guī)定，明確義務(wù)教育階段民辦教育必須為非盈利性質(zhì)。目前地方政策上還有一些與新法不協(xié)調(diào)和沖突的地方，需要及時(shí)調(diào)整。
比如，2013年浙江省人民政府出臺(tái)的《關(guān)于促進(jìn)民辦教育健康發(fā)展的意見》規(guī)定，社會(huì)力量舉辦的非營(yíng)利性學(xué)?？砂匆?guī)定比例計(jì)提合理回報(bào)。2009年廣東省政府出臺(tái)的《廣東省實(shí)施＜中華人民共和國(guó)民辦教育促進(jìn)法＞辦法》規(guī)定，舉辦者之間可以相互轉(zhuǎn)讓其全部或者部分舉辦權(quán)，等等。
胡衛(wèi)建議，對(duì)于因受原有政策吸引以招商引資方式而進(jìn)入教育領(lǐng)域的舉辦者，新法實(shí)施后，如有的舉辦者選擇退出辦學(xué)，地方政府應(yīng)妥善安置并對(duì)舉辦者給予相應(yīng)補(bǔ)償。
此外，針對(duì)“十二年（十五年）一貫制”民辦學(xué)校面臨的分類選擇困境，有的舉辦者或選擇終止辦學(xué)、清算了結(jié)，有的或要求分拆校園及辦學(xué)主體。“如何分割校園？怎樣處置相關(guān)資產(chǎn)？怎樣維持現(xiàn)有義務(wù)教育學(xué)段的正常辦學(xué)秩序？這些問題在實(shí)際中還缺少相關(guān)規(guī)定。”胡衛(wèi)說。
他建議，由原舉辦者提出申請(qǐng)、董事會(huì)作出決議，經(jīng)清產(chǎn)核資，明晰學(xué)校產(chǎn)權(quán)并補(bǔ)繳稅額后，允許其學(xué)前教育或高中階段教育登記為公司制企業(yè)，具體分拆辦學(xué)時(shí)，可采取義務(wù)教育學(xué)段新設(shè)法人，租賃原有校舍或新建校舍辦學(xué)。
胡衛(wèi)還特別指出，要提前采取措施，防止名義上選擇非營(yíng)利性的民辦學(xué)校，采取各種不規(guī)范甚至違法違規(guī)手段變相營(yíng)利的局面。
比如，由于現(xiàn)行法律對(duì)學(xué)校注冊(cè)資金沒有具體要求，使得一些舉辦者以低注冊(cè)資金開辦學(xué)校，并利用政策法律空白，采取諸如關(guān)聯(lián)交易、虛增成本等規(guī)避法律方式，套現(xiàn)、抽逃甚至掏空學(xué)校資金財(cái)產(chǎn)。
胡衛(wèi)建議，各地應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及民辦教育發(fā)展實(shí)際，對(duì)各級(jí)各類民辦學(xué)校的最低注冊(cè)資金作出規(guī)定，同時(shí)要切實(shí)推進(jìn)學(xué)校法人財(cái)產(chǎn)的落實(shí)。針對(duì)營(yíng)利性學(xué)校尤其是培訓(xùn)教育機(jī)構(gòu)，還應(yīng)專門建立風(fēng)險(xiǎn)保證金制度
另外，針對(duì)有的舉辦者通過“協(xié)議控股”（VIE）形式收取學(xué)校管理費(fèi)，曲線實(shí)現(xiàn)在境外資本市場(chǎng)上市的變相營(yíng)利現(xiàn)象，胡衛(wèi)建議，一方面應(yīng)完善非營(yíng)利性民辦學(xué)校舉辦方變更制度，避免學(xué)校法人形式未變而實(shí)際控制方發(fā)生變化這一現(xiàn)象的出現(xiàn)；另一方面，應(yīng)進(jìn)一步健全非營(yíng)利性民辦學(xué)校財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度，加強(qiáng)審計(jì)監(jiān)管和年度檢查，杜絕各種套利舉動(dòng)和失范行為。
義務(wù)教育營(yíng)利性學(xué)校，建立退出補(bǔ)償機(jī)制
澎湃新聞：《民辦教育促進(jìn)法》規(guī)定“不得設(shè)立實(shí)施義務(wù)教育的營(yíng)利性民辦學(xué)校”，背景是什么？
胡衛(wèi)：從民辦教育促進(jìn)法2000年開始制定，到2002年出臺(tái)，一直到今天，實(shí)際對(duì)民辦教育性質(zhì)、定位、分類的問題一直是有爭(zhēng)議的。民辦教育促進(jìn)法制定的時(shí)候，當(dāng)時(shí)我們的提法是，民辦教育是公益性事業(yè)，都不以盈利性為目的。但考慮到中國(guó)民辦教育都是投資辦學(xué)而不是捐資辦學(xué)，考慮到全國(guó)辦大教育，需要社會(huì)力量辦學(xué)彌補(bǔ)政府投入不足，因此在法律中有個(gè)規(guī)定，在獎(jiǎng)勵(lì)條款中提出“合理回報(bào)”。當(dāng)然“合理回報(bào)”提出后一直爭(zhēng)論不休。我認(rèn)為這是清楚的，因?yàn)樗皇窃谪?cái)務(wù)制度條款中講對(duì)民辦教育結(jié)余的分配，而是在獎(jiǎng)勵(lì)條款中講到民辦學(xué)校經(jīng)董事會(huì)討論可以有合理回報(bào)。但有人感覺民辦學(xué)校合理回報(bào)就是營(yíng)利，長(zhǎng)期以來有爭(zhēng)論，一場(chǎng)爭(zhēng)論持續(xù)到現(xiàn)在。
這次在修訂民辦教育促進(jìn)法的時(shí)候，好多專家、學(xué)者、政府官員、辦學(xué)者、學(xué)校管理者，都把重點(diǎn)聚焦到這個(gè)問題。解決辦法就是對(duì)民辦教育實(shí)施分類管理，一類是營(yíng)利性，另一類是非營(yíng)利性。另外基于義務(wù)教育的性質(zhì)，即強(qiáng)制性、有年限的、免費(fèi)的特征，再借鑒世界主要國(guó)家對(duì)學(xué)歷教育中的義務(wù)教育的有關(guān)規(guī)定，最后決定，義務(wù)教育階段民辦學(xué)校是非營(yíng)利學(xué)校，它的出身、性質(zhì)、分類就規(guī)定了它是非營(yíng)利學(xué)校，而其他學(xué)前、高中、大學(xué)、非學(xué)歷教育，都可以選擇營(yíng)利性和非營(yíng)利性。
澎湃新聞：新民辦教育促進(jìn)法即將實(shí)施，對(duì)民辦學(xué)校會(huì)有怎樣的影響，地方需要哪些配套政策來銜接？
胡衛(wèi)：國(guó)家一直鼓勵(lì)吸引社會(huì)資本進(jìn)入教育、醫(yī)療衛(wèi)生等事業(yè)，中國(guó)民辦教育確實(shí)有投資辦學(xué)的背景，資本有逐利性質(zhì)。舉辦者中有的是公司辦學(xué)、有的還貸款，是考慮有回報(bào)的。新法難免對(duì)現(xiàn)有民辦教育產(chǎn)生一定影響。一要通過宣傳黨的政策，宣傳法律法規(guī)，使大家消除顧慮，第二我們也允許一些民辦學(xué)校退出，建立退出補(bǔ)償機(jī)制。關(guān)了一道門，就要給他開一扇窗。這個(gè)在配套的法規(guī)政策上，特別是地方政策中可以逐步來明確。
澎湃新聞：退出補(bǔ)償，大概有哪些形式？
胡衛(wèi)：一種是按投資來做補(bǔ)償，還有一種，在保證老師工資待遇不引起學(xué)校不穩(wěn)定的情況下，學(xué)校辦學(xué)資金結(jié)余可以拿來補(bǔ)償。當(dāng)然也可以轉(zhuǎn)讓，現(xiàn)在也有些辦學(xué)機(jī)構(gòu)有興趣來辦學(xué)校，包括企業(yè)、社團(tuán)等各種社會(huì)資金，如果他們?cè)敢?，通過一定規(guī)范程序，也可以接收。各地還是可以根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況，來制定地方法規(guī)和配套政策，給民辦學(xué)校一定空間。
培訓(xùn)機(jī)構(gòu)管理，要開前門堵后門
澎湃新聞：您怎么看待民辦學(xué)校的歷史發(fā)展和作用？
胡衛(wèi)：我們看教育發(fā)展，不能割斷歷史，要從歷史過程中看問題。很多地方的教育改革，是從鄧小平南巡講話以后，最早從民辦教育開始突破體制障礙，先行先試。當(dāng)時(shí)拿著政府富余的校舍，公辦學(xué)校老校長(zhǎng)、教育局老局長(zhǎng)退休下來當(dāng)校長(zhǎng)。此后一波一波慢慢發(fā)展。民辦教育在當(dāng)時(shí)彌補(bǔ)了公辦教育發(fā)展不足，彌補(bǔ)了政府財(cái)政投入不足，而且沖擊了公辦教育的死水一潭，民辦教育改革成為教育改革試驗(yàn)田，輻射經(jīng)驗(yàn)最后都用到了公辦教育里。這個(gè)歷史一定要看到。
澎湃新聞：發(fā)展到現(xiàn)在，民辦教育出現(xiàn)了哪些問題？有哪些解決辦法？
胡衛(wèi)：為什么現(xiàn)在培訓(xùn)機(jī)構(gòu)市場(chǎng)混亂？民辦學(xué)?，F(xiàn)在招生火熱，有的學(xué)校幾千人報(bào)名。因?yàn)橛忻嬖嚟h(huán)節(jié)，好多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)圍繞這些名校熱校“硬掛鉤”，利用這些學(xué)校的考試試題作為家長(zhǎng)培訓(xùn)主要內(nèi)容，造成家長(zhǎng)心理恐慌。有的民辦學(xué)校確實(shí)學(xué)業(yè)負(fù)擔(dān)過重，有的搞奧數(shù)競(jìng)賽等，許多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也迎合民辦學(xué)校的這種需求。
對(duì)于培訓(xùn)機(jī)構(gòu)也要區(qū)分，不能一棍子全打死，要開前門、堵后門，有一整套管理辦法。一類是以素質(zhì)教育、核心素養(yǎng)培養(yǎng)為主要目標(biāo)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，我們要開前門，要鼓勵(lì)、保護(hù)；另一類以知識(shí)學(xué)科為導(dǎo)向的課后補(bǔ)習(xí)班，我們要規(guī)范，要堵后門。在這類培訓(xùn)機(jī)構(gòu)當(dāng)中，有虛假承諾、高收費(fèi)、無證的，一定要定點(diǎn)清除。
另外是不是可以規(guī)定，凡涉及義務(wù)教育階段培訓(xùn)機(jī)構(gòu)，將來不能在工商登記，都要到各級(jí)教育主管部門登記立案。
怎么來清理規(guī)范民辦教育？既要給民辦教育辦學(xué)自主權(quán)，同時(shí)又要規(guī)范管理，需要一整套的管理辦法。
澎湃新聞：目前真正要做到為學(xué)生減負(fù)，根源在哪？
胡衛(wèi)：我們長(zhǎng)期以知識(shí)為導(dǎo)向的教育，就是大水漫灌，靠死記硬背，機(jī)械操練，題海戰(zhàn)術(shù)。應(yīng)該改為以能力綜合素為導(dǎo)向的教育，講究獨(dú)立探究學(xué)習(xí)、綜合主題學(xué)習(xí)、研究學(xué)習(xí)，靠自學(xué)、查材料、比較分析綜合，寫出報(bào)告。國(guó)外數(shù)學(xué)教育哪有像我們這么多機(jī)械訓(xùn)練，我們學(xué)生數(shù)學(xué)成績(jī)好，只是一方面，但另一方面成人后怎么樣，整體上創(chuàng)新動(dòng)能還是不足。
減負(fù)只是表面，我們一定要治標(biāo)治本結(jié)合，長(zhǎng)遠(yuǎn)和眼前結(jié)合，需要綜合關(guān)聯(lián)性的方法去解決這些問題。
民辦教育認(rèn)識(shí)誤區(qū)，非營(yíng)利不等于普惠低價(jià)
澎湃新聞：如何認(rèn)識(shí)民辦教育“非營(yíng)利性”？
胡衛(wèi)：現(xiàn)在有好多誤區(qū)。第一，義務(wù)教育階段是非營(yíng)利性質(zhì)，但非營(yíng)利學(xué)校不等于是普惠性低價(jià)學(xué)?！，F(xiàn)在宣傳中把非營(yíng)利學(xué)校等同于普惠性低價(jià)學(xué)校，這是一個(gè)錯(cuò)誤。非營(yíng)利不等于普惠低價(jià)學(xué)校，它可以是有高收費(fèi)的，滿足一部分老百姓高端需求的教育。這個(gè)首先要區(qū)分開來。
第二，非營(yíng)利學(xué)校不等于學(xué)校沒有積累。營(yíng)利非營(yíng)利，只是資金走向和能不能分配的問題。董事會(huì)不能分配錢，但可以用于學(xué)校滾動(dòng)發(fā)展。國(guó)外好多辦學(xué)機(jī)構(gòu)，都是非營(yíng)利的，但有很強(qiáng)的資金支撐。比如哈佛大學(xué)是非營(yíng)利的，但它有全球資助，才使它持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，成為世界一流高等學(xué)府。非營(yíng)利不等于辦學(xué)沒有結(jié)余，不等于它是苦行僧，這個(gè)也要區(qū)別開來。
現(xiàn)在我們對(duì)民辦學(xué)校界定也有點(diǎn)誤區(qū)，民辦學(xué)校怎么界定，我們現(xiàn)在界定是用非政府投入舉辦的學(xué)校叫民辦學(xué)校。世界各國(guó)在民辦學(xué)校界定中，很多是用經(jīng)營(yíng)權(quán)，經(jīng)營(yíng)主體是民營(yíng)機(jī)構(gòu)、自然人舉辦的學(xué)校，叫作私立學(xué)校。香港政府不辦學(xué)，建的所有學(xué)校都叫津貼學(xué)校，非盈利性的，用一塊港幣表明所有權(quán)是政府的，經(jīng)營(yíng)權(quán)是辦學(xué)機(jī)構(gòu)的。我們一定要厘清這些關(guān)系。
澎湃新聞：現(xiàn)在社會(huì)上對(duì)“公參民”的民辦學(xué)校，爭(zhēng)議也比較大。您怎么看？
胡衛(wèi)：這也是現(xiàn)在非常困擾的問題，需要進(jìn)一步區(qū)分。我認(rèn)為，有三種“公參民”是要規(guī)范的。
第一種，民辦學(xué)校辦學(xué)主體是公辦學(xué)?；蛘哒畽C(jī)關(guān)，這是比較大的一個(gè)“公參民”的情況，這里面有的還是公辦重點(diǎn)學(xué)校舉辦，我認(rèn)為應(yīng)該制止。
第二種是公辦大學(xué)舉辦二級(jí)學(xué)院，沒有做到法律規(guī)定的“四個(gè)獨(dú)立”，獨(dú)立學(xué)校、獨(dú)立法人、獨(dú)立董事會(huì)、獨(dú)立校長(zhǎng)，都沒有，完全是混淆的。二級(jí)學(xué)院還要給母體學(xué)校繳納高額管理費(fèi)，高到20%-70%。
第三種是基本用財(cái)政經(jīng)費(fèi)去舉辦民辦學(xué)校，這個(gè)我認(rèn)為也是要規(guī)范的。
現(xiàn)在有人說共建配套學(xué)校也不能辦，這個(gè)我認(rèn)為和中央精神是不一致的。過去好多共建配套學(xué)校是富余校舍，只要學(xué)校向政府付租賃費(fèi)。在民促法中，對(duì)這類義務(wù)教育非營(yíng)利學(xué)校應(yīng)該是鼓勵(lì)的，有六種支持民辦教育的方法，比如減免租賃費(fèi)，免去生均經(jīng)費(fèi)、生均公用經(jīng)費(fèi)，還有以獎(jiǎng)代補(bǔ)方法、政府購買服務(wù)方法，為教師購買職業(yè)年金等方法，來補(bǔ)貼這類民辦學(xué)校。
“公參民”加劇擇校熱
澎湃新聞：“公參民”存在哪些問題？
胡衛(wèi)：就是主體混淆。無論從國(guó)內(nèi)的資金來源角度去劃分，還是從國(guó)外的辦學(xué)主體角度劃分，都不符合民辦教育準(zhǔn)入的條件，也不符合民辦教育促進(jìn)法的精神。它實(shí)際上不是民辦學(xué)校，而且導(dǎo)致了許多不規(guī)范問題，比如好多公辦學(xué)校教師既是公辦編制又橫跨到民辦，校長(zhǎng)兩面打通。這類學(xué)校往往是名校大校，資源一定比其他學(xué)校多，造成不平等競(jìng)爭(zhēng)，最后馬太效應(yīng)，一校獨(dú)大。
第二它也會(huì)引發(fā)一些利益輸送問題。民辦學(xué)校是市場(chǎng)的，公辦學(xué)校是政府的，市場(chǎng)配置資源和政府配置資源，這兩種資源在一個(gè)體制中運(yùn)行，一定會(huì)出問題，對(duì)民辦學(xué)校校長(zhǎng)來說也不適合。
第三，這類學(xué)校往往也是引起擇校熱的策源地，引起好多培訓(xùn)機(jī)構(gòu)趨之若鶩的原因之一。培訓(xùn)機(jī)構(gòu)圍繞這些民辦學(xué)校需要打造延伸產(chǎn)品，造成整個(gè)市場(chǎng)混亂，必須慢慢規(guī)范。